The Helsinki Process: Status Quo vs Fundamental Change

O procesie zapoczątkowanym w Helsinkach przed 30 laty napisano setki książek, dziesiątki tysięcy artykułów i dokumentacji. Bibliografia – zresztą niepełna – obejmuje kilka tomów. Od lat prowadzone są badania na ten temat w różnych ośrodkach w Niemczech, Szwajcarii, we Włoszech, w Danii i w Stanach Zjednoczonych.

Znacznie więcej zainteresowania procesem z Helsinek odnajduję dziś w państwach i środowiskach, które były przeciwnikami tego procesu, niż w stolicy, gdzie zrodziła się idea ogólnoeuropejskiej konferencji. Od połowy lat 90-tych maleje entuzjazm Rosji dla procesu zapoczątkowanego w Helsinkach. Przyczyny są dosyć jasne i zrozumiałe: z perspektywy Związku Radzieckiego Akt Końcowy KBWE miał spełnić dwie podstawowe funkcje: po pierwsze, miał być namiastką traktatu pokojowego z Niemcami. Mimo upływu 30 lat od zwycięstwa nad III Rzeszą nie było dokumentu, który zamykałby definitywnie skutki II wojny światowej. Andrej Gromyko chciał, aby Deklaracja Zasad miała formę traktatową, a wszystkie pozostałe postanowienia Aktu Końcowego z Helsinek byłyby załącznikami, które zawierałyby zalecenia bez mocy prawnej.

Po drugie, Akt Końcowy miał utrwalać status quo polityczno-terytorialne. W tłumaczeniu na zwykły język status quo polityczne oznaczać miało uznanie systemu monopartyjnego i legitymizację rządów partii komunistycznych, zaś status quo terytorialne – to uznanie podziału Europy, granic ustalonych po II wojnie światowej i podziału Niemiec. Innymi słowy, dla rządów sprawowanych w Związku Radzieckim i w krajach Europy Środkowo-Wschodniej przez komunistyczne monopartie Akt Końcowy miał być swoistym świadectwem „dobrego urodzenia”.

Stało się inaczej. Można powiedzieć, że proces z Helsinek doprowadził w krajach Układu Warszawskiego do skutków odwrotnych od zamierzonych. W pewnym sensie potwierdziły się słowa Ewangelii wg Św. Jana: „Duch tchnie, kędy chce” (Spiritus flat, ubi vult –3,8)*.

Wielu dyplomatów, badaczy i ekspertów głosi pogląd, że źródłem i przyczyną zmian i transformacji systemowej były decyzje podjęte w Helsinkach, a zwłaszcza zasada VII – o prawach człowieka i „koszyk trzeci” dotyczący kontaktów między ludźmi, informacji, kultury i oświaty. Mam w tej sprawie inny pogląd.

Przyczyną upadku realnego socjalizmu nie był proces z Helsinek, ani decyzje NATO. Genezą transformacji ustrojowej była – po pierwsze – nieefektywność systemu totalitarnego, który wyczerpał swoje możliwości dalszego ekstensywnego rozwoju. W konfrontacji u normalnym światem – z państwami, w których obowiązują reguły prawa i gospodarka rynkowa, pluralizm polityczny i respektowanie praw człowieka – system ten ulegał przyspieszonej erozji. Był to efekt demonstracji, w której reżimy narzucone były skazane na niepowodzenie z normalnym porządkiem rzeczy. Jednak głównym czynnikiem sprawczym transformacji – i to jest przyczyna druga – było niezadowolenie społeczeństw w Europie Wschodniej i kształtowanie się opozycji demokratycznej.

W Rosji i na innych obszarach byłego Związku Radzieckiego dysydenci, czyli opozycja demokratyczna rekrutowali się głównie ze środowisk twórczych – pisarze, poeci, uczeni, artyści. W Polsce byli to zarówno robotnicy – głównie zatrudnieni w wielkim przemyśle (stoczniowcy, górnicy, hutnicy) – jak i elita inteligencji. W sumie ruch „Solidarności” przyjął tak masowy charakter, że szacuje się, że w szeregach tej organizacji było ponad 10 milionów ludzi. Tak więc na Wschodzie Europy kształtowała się sytuacja rewolucyjna: masy wiedziały, że tak nie pozwolą się dłużej rządzić, a kierownictwo polityczne miało świadomość, że dłużej już tak rządzić się nie da. „Solidarność” zapoczątkowała proces przemian, ale bez Michaiła Gorbaczova w Związku Radzieckim – bez głasnosti i perestrojki – te zmiany mogłyby przybrać charakter krwawy.

Proces z Helsinek – i to jest czynnik trzeci – miał istotny wpływ na to, że obeszło się bez przelewu krwi. Przemiany odbywały się w ramach procedur, na które miały wpływ państwa demokratyczne. Proces z Helsinek stwarzał zewnętrzne warunki, które legitymizowały wewnętrzną działalność demokratycznej opozycji. Pozbawiał totalitarne państwa monopolu na wszystko – na źródła informacji, na monopol kontaktów, na pełną kontrolę, na bezprawie. Osłabiał tarczę, jaką te państwa posługiwały się w całym procesie negocjacyjnym w Genewie i w Helsinkach, a mianowicie relatywizował znaczenie zasady niemieszania się w sprawy wewnętrzne. Przez państwa komunistyczne była to zasada absolutyzowana, a w wyniku procesu KBWE została sprowadzona do swojego właściwego wymiaru – do spraw bezpieczeństwa wojskowego, gospodarczego i politycznego. Prawa człowieka, kontakty między ludźmi i dostęp do informacji przestały być sprawą wewnętrzną.

Można więc postawić tezę pierwszą: nie do podważenia jest rola, jaką odegrał proces helsiński w doprowadzeniu do transformacji ustrojowej w Europie Środkowo-Wschodniej. Sprawą otwartą jest jednak to, w jakiej mierze był to wpływ znaczący. Innymi słowy, czy zmiany w naszej części Europy byłyby możliwe bez uzgodnień przyjętych w Helsinkach. W Polsce, w kręgach opozycji demokratycznej wyrażane były obawy, że proces ten będzie prowadził do nadmiernej legitymizacji systemu komunistycznego. Z drugiej strony, że decyzje z Helsinek nie będą miały istotnego znaczenia. Okazało się, że postanowienia zawarte w Akcie Końcowym z Helsinek przyczyniły się do zewnętrznego wsparcia i ochrony działalności dysydentów i obrońców praw człowieka. W Polsce zapoczątkowana została działalność Komitetu Helsińskiego.

Wiadomo, że zasady i normy przyjęte w Akcie Końcowym KBWE miały charakter polityczny, a nie prawny. Jednak nie były pozbawione znaczenia prawnego. Sprzyjało to zarówno powstaniu i legalizacji „Solidarności”. Inspirowało też Michaiła Gorbaczova i jego zwolenników do podjęcia polityki perestrojki w Związku Radzieckim. (Dodam w nawiasie, że o wielkości M. Gorbaczova paradoksalnie zadecydowała jego słabość: gdyby był autokratą, a co gorsze miał cechy dyktatora – starałby się utrzymać stary porządek nie perswazją, ale siłą. Doszłoby do użycia siły na wielką skalę – do przelewu krwi.) W sumie, droga prowadząca do upadku muru berlińskiego i zjednoczenia Europy zapoczątkowana została w Helsinkach. Niekwestionowany jest też późniejszy wkład OBWE we wspomaganie procesów demokratycznych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, Azji Środkowej oraz Bałkanów Zachodnich. Powstaje pytanie, co sprawiło, że proces z Helsinek odegrał taką rolę i jaka jest perspektywa tego procesu. Zmierzam do podsumowania tej części moich wywodów. Cztery czynniki wydają się godne podkreślenia:

Po pierwsze, wszystkie państwa OBWE zaakceptowały katalog uzgodnionych norm i zobowiązań, w tym dotyczących poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, które stanowić mogą punkt odniesienia dla oceny ich postępowania. Kluczowe znaczenie miał nie tyle sam fakt podpisania Aktu Końcowego KBWE w Helsinkach w 1975 roku, co włączenie do tego dokumentu postanowień, które nakazywały traktowanie wszystkich zasad łącznie – we wzajemnym powiązaniu i zależności. To postanowienie relatywizowało znaczenie zasady niemieszania się w sprawy wewnętrzne. Jak powiedziałem przed Helsinkami zasada ta była pojmowana w sposób absolutny. Od przyjęcia Aktu Końcowego z Helsinek prawa człowieka, „trzeci koszyk” i system wewnętrzny (rządy prawa) stały się uzasadnionym przedmiotem międzynarodowego zainteresowania. Na fali przemian ustrojowych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej na początku lat dziewięćdziesiątych normy te były rozwijane i zyskiwały rangę obowiązującego prawa. Można powiedzieć, że w Helsinkach wykorzystano sprzyjające okoliczności polityczne. Po raz pierwszy po II wojnie światowej w stosunkach Wschód-Zachód działania wspólnoty międzynarodowej opierały się na wspólnocie wartości i celów.

Konsekwencją, a zarazem rozwinięciem Aktu Końcowego KBWE były decyzje zawarte w Paryskiej Karcie dla Nowej Europy oraz w Dokumentach z Kopenhagi i Moskwy, które określały w pewnym sensie nową jakość w międzynarodowym porządku politycznym i prawnym. Novum polegało na tym, że to, co dawniej było częścią dyskrecjonalnej władzy państwa i traktowane było, jako sprawa wewnętrzna – zyskało legitymizację normy międzynarodowej.

Zgodnie z Zaleceniami z Helsinek (1973) wszystkie zobowiązania KBWE/OBWE przyjmowane są na zasadzie konsensusu. Są więc wiążące dla wszystkich państw uczestniczących i mają charakter trwały. Takiej wykładni nikt wprost nie kwestionuje. Oznacza to, że OBWE powinna być zaangażowana we wspieranie przemian demokratycznych – z wymiernymi efektami – również w przyszłości. Ostatnie lata wskazują jednak, że nadmierny optymizm w tym względzie nie jest do końca uzasadniony. Niektóre państwa manifestują coraz częściej instrumentalne i selektywne podejście do przyjętych zobowiązań.

Po drugie, w ramach procesu zapoczątkowanego w Helsinkach utworzono instytucje, które – zgodnie z mandatem – powinny monitorować i wspierać przestrzeganie przyjętych norm i zobowiązań. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka i Wysoki Komisarz ds. Mniejszości Narodowych są chyba najbardziej znanymi instytucjami w tym względzie. Znane jest dyskretne, ale skuteczne zaangażowanie Wysokiego Komisarza na Bałkanach oraz w rozwiązywanie kwestii mniejszości rosyjskiej w państwach bałtyckich. Biuro Instytucji Demokratycznych odegrało też pewną rolę w monitorowaniu wyborów prezydenckich na Ukrainie. Innymi słowy, te i inne instytucje OBWE mogą być użyteczne również dziś – w 30 lat po przyjęciu Aktu Końcowego.

Na porządku dziennym stoi pytanie: czy instytucje te mają możliwości skutecznego działania? Skuteczność ta zależy od gotowości państw do współpracy i otwartego podejścia do rekomendacji wypracowanych przez struktury Organizacji. Uwaga ta dotyczy wszystkich instrumentów OBWE, w tym misji w terenie. Wkład tych misji w promowanie oraz wdrażanie standardów OBWE w sferze budowy demokracji i społeczeństwa obywatelskiego jest nie do przecenienia. Tym bardziej, że ich członkowie pracują nie tylko z rządami, ale przede wszystkim z instytucjami społeczeństwa obywatelskiego, czyli z organizacjami pozarządowymi. 

Po trzecie, państwa uczestniczące wypracowały mechanizmy konsultacji politycznych i spotkań eksperckich. Pozwalają one w atmosferze współpracy poruszać sprawy drażliwe. Jednym z takich mechanizmów były spotkania przeglądowe. Łączą one funkcję dialogu politycznego z oceną wypełniania przez państwa przyjętych zobowiązań czyli z rozliczaniem państw. Spotkania przeglądowe pełniły ważną funkcję w pierwszych piętnastu latach KBWE. Pamiętam przebieg trzech pierwszych spotkań – belgradzkiego (1977-78), madryckiego (1980-83) i wiedeńskiego (1986-89). Najbardziej dramatyczny przebieg w mojej pamięci miało Spotkanie Belgradzkie. W istocie rzeczy, na porządku dziennym stała sprawa, czy proces zapoczątkowany w Helsinkach ma być w ogóle kontynuowany. Ówczesne kierownictwo polityczne Związku Radzieckiego (w szczególności odpowiedzialny za sprawy ideologii w Biurze Politycznym Susłow, ale również sam Gromyko) wychodziło z założenia, że główny cel, jakim było podpisanie Aktu Końcowego KBWE został osiągnięty. Nowe szczegółowe zalecenia mogły tylko utrudnić pozycję rządzących partii komunistycznych. Wobec tego podjęto decyzję, aby nie szukać kompromisu. W Moskwie postanowiono, że należy zakończyć Spotkanie w Belgradzie bez dokumentu końcowego. Cele państw zachodnich były zupełnie inne.

Inne też było podejście Polski. Nie z powodu zasadniczo odmiennej koncepcji politycznej, bo Polska – podobnie jak inne państwa Układu Warszawskiego – była w tych latach bez reszty podporządkowana linii wytyczonej w Moskwie. Jednak obrana przez Edwarda Gierka i jego ekipę prozachodnia orientacja w latach 70-tych zmierzała do umiarkowanej liberalizacji. Zaostrzenie tonu radzieckiej delegacji było w kolizji z tą linią i nie spotkało się w Warszawie z entuzjazmem. Szef polskiej delegacji, Marian Dobrosielski otrzymał polecenie, aby poinformować uczestników Spotkania Belgradzkiego, że Polska ratyfikowała w marcu 1977 roku Międzynarodowe Pakty Praw Człowieka, a w lipcu Rada Państwa wydała dekret o amnestii. Zredukowano lub uchylono kary ponad 20 tysiącom kryminalistów po to, aby zwolnić przy tej okazji kilkunastu więźniów politycznych, którzy udzielili rok wcześniej poparcia robotnikom strajkującym w Radomiu. Rzecz w tym, że celem amnestii było uwiarygodnienie prozachodniej orientacji Gierka. Polski delegat w Belgradzie miał poinformować – i poinformował, że Polska jest jedynym krajem Układu Warszawskiego, w którym nie ma politycznych więźniów. Pozwolę sobie w tym miejscu na dygresję natury osobistej. Byłem wówczas badaczem zatrudnionym w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych. Zostałem zaproszony w charakterze eksperta do udziału w pracach polskiej delegacji. W II fazie KBWE w Genewie i – w dwa lata później - na Spotkanie Belgradzkie. W czasie kolejnego agresywnego wystąpienia radzieckiego delegata przeciwko prawom człowieka (w tej grupie Związek Radziecki reprezentował Łoginow – człowiek o dogmatycznych poglądach i napastliwym sposobie ich reprezentacji) wyszedłem na korytarz. Podszedł do mnie Jurij Woroncow, szef radzieckiej delegacji i zapytał: „Dlaczego jestem taki ponury?” Odpowiedziałem – zgodnie z prawdą, że zastanawiam się , co ja w tym gronie robię. Nie przyszło mi do głowy, że dla zwolennika socjalizmu prawa człowieka mogą być brzydkim słowem. Woroncow wziął mnie pod rękę, podprowadził do okna – i powiedział, że mnie rozumie, uważa podobnie, ale co zrobić – reprezentuje na tej konferencji władze, które mają inne stanowisko. Zapamiętałem to zdarzenie, bo bardzo rzadko dochodziło do podobnych zwierzeń ze strony oficjalnych przedstawicieli Związku Radzieckiego. Na każdym ze Spotkań Przeglądowych postanowienia "trzeciego koszyka" Aktu Helsińskiego stanowiły istotny punkt odniesienia w dyskusjach. W okresie po zimnej wojnie - spotkania przeglądowe nadal pełnią, choć w zmienionej formule, ważną funkcję w monitorowaniu i promowaniu wypełniania przez państwa OBWE swych zobowiązań w dziedzinie praw człowieka. Ważną i nową ich praktyką jest możliwość udziału w obradach przedstawicieli organizacji pozarządowych na takich samych prawach, jak przedstawicieli państw. Najbliższe spotkanie przeglądowe odbędzie się w drugiej połowie września w Warszawie.

Po czwarte, w Helsinkach – i na wszystkich późniejszych etapach -  uznano, że dla umacniania pokoju i bezpieczeństwa kluczowe są sprawy uważane dotychczas za wewnętrzne: respektowanie praw człowieka i podstawowych wolności, demokracja, rządy prawa, pluralizm polityczny, wolne wybory i gospodarka rynkowa. Kraje OBWE zgodziły się w dokumencie moskiewskim, że „zobowiązania podejmowane w obszarze wymiaru ludzkiego są kwestią bezpośredniego i uprawnionego niepokoju wszystkich państw uczestniczących i nie są wyłącznie wewnętrznymi sprawami zainteresowanego kraju”. Skoro źródłem większości konfliktów i problemów z jakimi społeczność międzynarodowa miała i nadal ma do czynienia jest sytuacja wewnątrz państw, to powyższe zapisy są istotne dla skutecznego oddziaływania organizacji na kształtowanie porządku prawnego i politycznego również wewnątrz państw. Są też pomocne w przełamywaniu niekiedy niechętnej postawy władz, kwestionujących czy wręcz utrudniających zaangażowanie OBWE w rozwiązanie występujących problemów. Krytyczny i wybiórczy stosunek do stosowania zasad i norm OBWE nie jest zjawiskiem nowym. Mówiłem już o tym, jakie były cele radzieckie w połowie lat 70-tych. Nie było celem ani Leonida Breżniewa ani Andreja Gromyki (że nie wspomnę o Susłowie), aby przyjąć i stosować normy,  które będą sprzyjać przechodzeniu od systemu bezprawia do reguł państwa prawa, od monopartii – do pluralizmu, od kontroli wszystkiego i wszystkich – do swobód i wolności każdego obywatela. Co więcej, w grudniu 1992 roku, Andrej Kozyrew wystąpił w Sztokholmie – ku zaskoczeniu pozostałych ministrów spraw zagranicznych z oświadczeniem, że na obszarze byłego Związku Radzieckiego – zasady OBWE nie obowiązują, a Rosja ....Co prawda, w chwilę później wyjaśnił, że był to chwyt retoryczny. Zabieg ten miał uświadomić zebranym dokąd zmierza Rosja – jeśli prezydent Jelcyn nie otrzyma poparcia demokratycznego Zachodu. Dziś  oficjalne stanowisko Rosji do złudzenie przypomina to, o czym mówił Andrej Kozyrew. I nie jest to z pewnością chwyt retoryczny.[1]

Z perspektywy przedstawionych rozważań warto na chwilę zatrzymać się na konkretnym przykładzie tego, co dzieje się na Białorusi. Jak każde państwo uczestniczące OBWE, Białoruś zobowiązana jest respektować przyjęte postanowienia KBWE i OBWE. Nie ma wątpliwości, że Białoruś tych norm nie respektuje. Mam na myśli np. sprawę swobody zgromadzeń i demonstracji, swobody zrzeszania się, w tym w organizacjach pozarządowych, wolności mediów czy też przeprowadzania wyborów w zgodzie ze standardami OBWE. Sytuacja ta budzi zrozumiałe zaniepokojenie państw z Białorusią sąsiadujących i znajduje też  odbicie w pracach instytucji i struktur organizacji. Jest obecna w dyskusjach politycznych na posiedzeniach Stałej Rady w Wiedniu. Będzie też przedmiotem oceny w czasie obrad wrześniowego spotkania przeglądowego w Warszawie. Nie zapominajmy, że w Mińsku nadal funkcjonuje Biuro OBWE na Białorusi, jakkolwiek władze tego kraju nie ułatwiają działalności tej instytucji. Sprawą kluczową jest dostęp do informacji w tym kraju. Jest to przedmiot stałego zainteresowania Przedstawiciela OBWE ds. wolności mediów. Kolejnym przykładem naruszania zasad i norm OBWE jest sytuacja wokół Związku Polaków na Białorusi, którego zjazd został unieważniony, a działacze są w różny sposób prześladowani. Sprawa ta jest w kręgu zainteresowania Wysokiego Komisarza ds. Mniejszości Narodowych ora innych instytucji.

Panie Przewodniczący,

Proces z Helsinek jest częścią integralną systemu międzynarodowego. Po zakończeniu zimnej wojny zasadą organizującą ten system jest wspieranie demokracji. Normy i mechanizmy uzgodnione w procesie z Helsinek w sposób pionierski promowały pokojową transformację. Odpowiadały na pytanie: How to manage the change? Bowiem regime change jest istotą dzisiejszego systemu. Główne wyzwanie sprowadza się do tego, jak zapewnić pokojową zmianę.

 Sukces transformacji ustrojowej zależy od wielu zmiennych. Analiza konkretnej sytuacji wymaga odpowiedzi na szereg pytań. Przykładowo: czy – a jeśli tak, to w jakim stopniu - postępowanie władz określonego kraju sprzyja demokratycznym reformom? Czy społeczeństwo jest zdolne i na stosowne obywatelskie instytucje dostosowane do "oddolnej" budowy struktur demokratycznego państwa? Jakie są możliwości wsparcia zewnętrznego ze strony innych państw bądź organizacji międzynarodowych - materialnego, finansowego i w zakresie know-how? Czy społeczeństwo ma dostęp do niezależnych źródeł informacji? Odpowiedź na te i inne pytania pozwala lepiej zrozumieć czynniki warunkujące dynamikę reform. Może też pomóc w formułowaniu strategii na przyszłość i określaniu możliwej dalszej roli Organizacji we wspieraniu rozwoju demokracji na obszarze OBWE.

          Kilka słów o tzw. nowych wyzwaniach i zagrożeniach. Mam na myśli zwalczanie terroryzmu, zorganizowanej przestępczości i korupcji, przemytu broni, ludzi i narkotyków oraz zmniejszenie ryzyka rozprzestrzeniania się broni masowego rażenia. Czy doświadczenia procesu helsińskiego mogą być wykorzystane w formułowaniu właściwych odpowiedzi na te wyzwania? Innymi słowy, w jakiej mierze  OBWE jest przydatna w zwalczaniu występujących zagrożeń?

Wyzwania, przed którymi stoimy mają swoje źródła przede wszystkim w deficycie demokracji, braku rządów prawa, w słabości instytucji demokratycznych i społeczeństw obywatelskich, w braku silnych, niezależnych mediów, w różnych formach dyskryminacji i nietolerancji. Dlatego OBWE, z jej polityczną legitymacją i zdolnością do zajmowania się wewnętrznymi sprawami państw, szeroką bazą normatywną oraz dużym doświadczeniem w realizacji programów z zakresu wymiaru ludzkiego, w tym we współpracy z innymi organizacjami, jest przygotowane i ma stosowne instrumenty i procedury do podjęcia tych wyzwań. Gdy mówimy o efektywnym zwalczaniu występujących zagrożeń, to nie możemy ograniczać się do obszaru OBWE. Dla skutecznej walki z terroryzmem olbrzymie znaczenie ma rozwój sytuacji w Iraku i Afganistanie oraz przyszłość procesu pokojowego na Bliskim Wschodzie. OBWE - jeśli ma pozostać istotnym podmiotem międzynarodowej współpracy w tym zakresie – stoi wobec potrzeby, a nawet konieczności szerszego otwarcia na współpracę z krajami Azji i Bliskiego Wschodu. Na obu tych obszarach - oprócz deficytu demokracji – występuje istotny deficyt zaufania. Trzydziestoletnie doświadczenia w budowie zaufania i tworzeniu kultury współpracy w ramach KBWE/OBWE warte są rzetelnej analizy, przemyśleń i sformułowania wniosków, które mogą być przydatne w praktyce.

          I ostatnia uwaga. OBWE nie działa w próżni. Unia Europejska, NATO i Rada Europy zajmują się podobnymi problemami, podejmują te same lub podobne wyzwania. Organizacje te wnoszą swój wkład w zwalczanie tych samych zagrożeń. Są to instytucje organizacyjnie silniejsze niż OBWE. Często mają lepsze i bardziej rozbudowane - finansowe, wojskowe bądź prawne. Paradoksalnie, słabość instytucjonalna OBWE jej jej siłą. Jest to organizacja zdolna do podejmowania działań ad hoc – elastycznie, do czego nie są zdolne struktury nadmiernie zbiurokratyzowane. Niemniej między tymi organizacjami a OBWE jest komplementarność działań. Czy ta komplementarność i współdziałanie jest w pełni wykorzystywane zależy jedynie i wyłącznie od państw. Podstawą aksjologiczną skuteczności współdziałania państw jest wspólnota wartości, zbieżność interesów oraz polityczna wola działania w obronie wspólnych wartości i dla realizacji tych interesów. Najistotniejszym dziś problemem jest z jednej strony kryzys wartości, a z drugiej – zjawisko narastającego populizmu. Przy tym nie mam na myśli partii typu Haidera w Austrii, czy le Pena we Francji. Populizm dziś coraz częściej określa stanowisko głównych partii na scenie politycznej. Partie są gotowe do poświęcenia wartości na ołtarzu popularności i zwycięstwa w zbliżających się w wyborach. Od tych zagrożeń nie jest wolny żaden europejski kraj. Jan Paweł II trafnie zauważył, że demokracja bez wartości łatwo przemienia się w jawny lub zakamuflowany totalitaryzm.

Raport przedstawiony przez The Group of Eminent Persons pt. Common Purpose. Towards a More Effective OSCE daje odpowiedź na dwa pytania:

1.     How to improve comprehensive, common and co-operaive security?

2.     How to improve the OSCE structural effectiveness?

While in general applauding the effort of Eminent Persons and its result, I see some internal tensions, if not contradictions, in the Report and its blueprint for reform. They are not, let me hasten to clear, to be seen as any shortcoming on the part of the Group itself. Rather, they are reflective of the inherently difficult nature of the exercise in which we are all engaged. International challenges, as I like to repeat, are usually dynamic, now even more so than ever before. At the same time, organizations established to deal with them are by their nature static. Adjusting structures to deal with processes is never easy, especially where vested national and personal interests are involved.

At the same time, one of the most clear, important and potentially far-reaching proposals of the Report calls for the establishment of three new committees under the Permanent Council, one for each OSCE dimension. It is a major challenge to make sure that this move, which is certainly worth considering, would not result in reinforcing a fractured, one-sided approach to what we all consider to be cross-dimensional problems.

The cross-dimensional approach is also not entirely compatible with repeated calls for "more balance" among the three dimensions or at least weakens its rationale.In other words, the first tension is between the multidimensional nature of challenges and unidimensional character of some political proposals for structural reform.

Second tension seems to arise between the maintenance of OSCE's flexibility and the trend towards stronger institutionalization visible in many proposals of the Group. We have all at different times highly complimented the flexibility, "lightness" and relative cheapness of the OSCE as an organization. We have taken pride in the speed with which our Organization has been repeatedly able to react to sometimes extraordinary developments. The number of employees in the Secretariat has been kept to an absolute minimum, especially when compared to some other international organizations which sometimes seem to compete with the OSCE for the same turf (as if there were not enough problems for everybody..). All this allows the budget to be kept to modest size and a relatively large portion of it to be spent in the field, by the Missions, and not by the Vienna-based Secretariat.

Many of the Report's proposals seem to go in the direction of stronger institutionalization and more elaborate decision-making process: more internal regulations, more rules of procedure, statutes or charters, more high-level bureaucratic positions. While many of these proposals may have strong merits by themselves, overall we should be careful not to repeat the mistakes made elsewhere. In short, my fundamental recommendation is: institutions should follow the problems ad not the other way around.

In the organization where many States cherish the principle of consensus and are very reluctant to limit its application, we should take extra care to limit the dangers of procedural or bureaucratic deadlocks which would be damaging not only to the credibility of the OSCE but possibly also to our common security.

At this point we come to a much more basic question. Is it not the true intension of some Participating States "to reform the OSCE into impotence"? To weaken the Organization by strengthening it? To make it so heavy and cumbersome so as to limit its effective impact at the expense of other institutional players in the field of European security? I think this is not the case, and I would very much like to be right.

Security is determined by real threats and threat perceptions. Currently, the real  threat in Europe is ethnic conflicts, various types of nationalism and the lack of effective crisis management. The development of the OSCE and its institutions and procedures as well as consolidating the norms and standards of the rule of law, respect for human rights and the rights of minorities provide new security foundations which are adequate to the new security environment.