Działać czy nie działać w obliczu zagrożeń praw człowieka?
Wystąpienie prof. dr. hab. Adama Daniela Rotfelda, Ministra Spraw Zagranicznych RP

Pytanie postawione w tytule naszej sesji ma charakter retoryczny. Nie ma wątpliwości, że na tak postawione pytanie odpowiedź jest jednoznaczna: tak – należy działać. Znacznie trudniejsza jest odpowiedź na inne pytanie – jak należy działać? Jakie są procedury, podstawy i instrumenty działania? Innymi słowy nie czy - ale jak powinna reagować społeczność międzynarodowa w obliczu poważnych naruszeń praw człowieka na terytorium jakiegokolwiek państwa. W tej sprawie nie mamy jak dotąd jednoznacznej odpowiedzi. Dzieje się tak z wielu powodów. Najważniejszy sprowadza się do tego, że współczesny system prawa międzynarodowego regulował głównie stosunki między państwami, a nie wewnątrz państw. Ten stan rzeczy zmienia się – jakkolwiek wolno – może nawet zbyt wolno, ale się zmienia. Dziś ani prawa człowieka ani sposób rządzenia państwem nie jest wyłączną domeną, czy też dyskrecjonalną władzą państwa. Państwa mają uprawnienia i legitymizację do zajmowania się naruszeniami praw człowieka również poza obszarem swojej suwerenności. Innymi słowy, powoływanie się na zasadę niemieszania się w sprawy wewnętrzne innych państw już nie skutkuje w tej mierze, jak to miało miejsce jeszcze 30 lat temu. Dotyczy to sytuacji, gdy coraz większa liczba poważnych naruszeń praw człowieka ma miejsce w konfliktach wewnątrzpaństwowych a nie tylko międzypaństwowych. Trudność polega na tym, że w systemie międzynarodowym nastąpiły fundamentalne zmiany. Nie znajdują one jednak stosownego odbicia ani w zasadach i normach ani w instytucjach prawa międzynarodowych. Zacznę od tego, że od czasu Pokoju Westfalskiego w 1648 roku jedynymi podmiotami w stosunkach międzynarodowych były państwa. W XX wieku uznano w pewnym zakresie podmiotowość organizacji międzynarodowych. Dziś znacznie wzrosła liczba pozapaństwowych aktorów na scenie międzynarodowej – ale uregulowania w swej istocie pozostały niezmienione. Jakkolwiek w skali uniwersalnej – od czasu Deklaracji Praw Człowieka z 1948 roku – podpisano zarówno Pakty Praw Politycznych i Obywatelskich oraz Pakty Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, jak i blisko 200 różnych konwencji w tej materii – to pokutuje przekonanie, że sprawy te nadal należą do kompetencji wewnętrznej.
Wiąże się z tym inny fundamentalny problem: co to jest państwo? Jak należy państwo definiować? Tradycyjnie definicja państwa obejmuje 3 elementy: określone terytorium, ludność (czyli obywatele) oraz skutecznie wykonywaną władzę. Rzecz w tym, że jeśli terytorium i ludność na ogół można określić – to z określeniem władzy szkopuł jest dwojaki. Po pierwsze, na wielu obszarach Afryki, Azji (ale również Europy) rośnie liczba państw, które określamy jako państwa słabe, upadające lub upadłe. Nie są one w stanie skutecznie kontrolować rozwoju wypadków na swoich terytoriach. Tam właśnie legnie się terroryzm i bezprawie. Po drugie, kiedyś wystarczyło, aby władza była skuteczna. Dziś powinna ona być wykonywana z poszanowaniem reguł prawa. Władza musi mieć prawną legitymizację.
60 lat temu, gdy uchwalano Kartę Narodów Zjednoczonych, percepcja porządku światowego i głównych zagrożeń dla ówczesnej społeczności międzynarodowej była wynikiem doświadczeń historycznych. Lekcja obu wojen światowych sprowadza się do tego, że zagrożeniem jest agresja, której dokonują wielkie agresywne potęgi. Z tego wynikało, że podstawa pokoju międzynarodowego jest oparcie porządku światowego na takich zasadach i mechanizmach, które wprowadzały daleko idące ograniczenia w odniesieniu do możliwości użycia siły w stosunkach międzynarodowych.
Karta Narodów Zjednoczonych, pełniąca rolę swoistej konstytucji w odniesieniu do pozostałych norm prawa międzynarodowego m.in. przez jej nadrzędność w odniesieniu do innych norm traktatowych, ograniczyła tę możliwość do dwóch przypadków: samoobrony lub kolektywnego działania na podstawie decyzji Rady Bezpieczeństwa. Jednocześnie Karta stworzyła mechanizm pozwalający Narodom Zjednoczonym skutecznie reagować na poważne naruszenia istniejącego porządku międzynarodowego wyposażając Radę Bezpieczeństwa NZ w stosowne prerogatywy, w tym zdolność do zastosowania środków militarnych. U podłoża nowych rozwiązań leżały jednak ugruntowane od czasu pokoju westfalskiego doktryny suwerenności państwowej i równowagi sił wielkich mocarstw. Wypływająca z zasady suwerenności państwowej zasada nieingerencji w sprawy wewnętrzne państw w rozumieniu wielu państw i specjalistów prawa międzynarodowego jest nadal traktowana jako jeden z fundamentów systemu międzynarodowego, jego stabilności i bezpieczeństwa. Z prawnego punktu widzenia zasada ta oznaczała, iż państwa mają pełną swobodę do podejmowania działań na obszarze swej jurysdykcji. Ta swoboda ograniczona była jedynie pewnymi normami o charakterze zwyczajowym (dotyczyło to np. ochrony dyplomatycznej, jakiej państwo może domagać się w przypadku naruszenia praw i interesów jego obywateli w innym państwie. Zresztą i ta ochrona miała w istocie charakter ograniczony i polegała głównie na popieraniu roszczeń własnych obywateli o charakterze majątkowym.) W percepcji niektórych państw ten stan rzeczy nadal obowiązuje. Tak nie jest. Zresztą tak nie było już przed 25 laty. Sierpniowe wydarzenia z 1980 roku w Gdańsku i w całej Polsce przypomniały światu, że państwa mają obowiązki (nie tylko polityczne, ale również prawne) wobec własnych obywateli i wobec własnych społeczeństw.
Prawa te jedynie zasygnalizowane w okresie przyjmowania Karty NZ (były one w procesie tworzenia się - in statu nascendi) zyskały w okresie 30 lat – od Helsinek rangę fundamentalnych norm międzynarodowych, których przestrzeganie nie jest już tylko sprawą o charakterze wewnętrznym na linii państwo – obywatel, lecz obowiązkiem państwa zarówno wobec całej społeczności międzynarodowej jak i wobec własnych obywateli.
Od czasu przyjęcia kluczowych w tej dziedzinie umów w latach 60-tych zauważalne jest rosnące napięcie między obowiązkiem państwa do przestrzegania podstawowych praw i wolności obywateli a zasadą suwerenności stanowiącą uprzednio prawną i polityczną tarczę chroniącą państwo przed odpowiedzialnością z tytułu ich naruszania. Wraz ze wzrostem znaczenia praw człowieka w systemie relacji i norm międzynarodowych ograniczeniu bowiem ulega obszar spraw zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji wewnętrznych państwa. Masowe naruszenia praw człowieka – w okresie po zakończeniu zimnej wojny - w byłej Jugosławii, Rwandzie czy obecnie w Darfurze uświadomiły społeczności międzynarodowej konieczność uzupełnienia instrumentów działania obecnego systemu bezpieczeństwa międzynarodowego. Jedną z reakcji przeciwko zbrodniom dokonywanym w przeszłości przez rządzących wobec własnych obywateli było utworzenie Międzynarodowego Trybunału Karnego. Decyzje Trybunału obejmują swoją jurysdykcją również sytuacje, gdy poważne naruszenia praw człowieka dokonywane są wyłącznie na obszarze jednego państwa. Utworzenie Trybunału ponad 50 lat po Norymberdze i po blisko 50 latach od podjęcia po raz pierwszy tematu przez Komisję Prawa Międzynarodowego NZ jest nie tylko wielkim sukcesem zwolenników rządów prawa w stosunkach międzynarodowych, ale również dowodem na rosnącą akceptację przez członków społeczności międzynarodowej prawnomiędzynarodowego charakteru swoich zobowiązań względem własnych obywateli. Należy mieć nadzieję, iż z czasem również Stany Zjednoczone przystąpią do tego Trybunału. W ten sposób zyskałby on charakter uniwersalny i stałby się jednym z filarów nowego ładu międzynarodowego.
Dziś jednak Trybunał nie jest w stanie wypełnić luki, jaka istnieje w obecnym systemie norm w odniesieniu do zapewnienia skutecznej reakcji społeczności międzynarodowej na przypadki zbrodni popełnianych na bezbronnej ludności cywilnej. W efekcie, jesteśmy świadkami rozmijania się deklaracji z działaniami – mam na myśli debaty w głównych organach NZ na temat zbrodni ludobójstwa oraz towarzyszące im deklaracje „nigdy więcej” - z jednej strony, a z drugiej - bezradność społeczności międzynarodowej wobec bestialskich wydarzeń w Darfurze i w różnych innych regionach. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest oprócz woli politycznej brak konkretnych i precyzyjnych norm, którymi powinny kierować się państwa członkowskie ONZ w przypadku zbrodni i masowego naruszania podstawowych praw na obszarze innych państw. Stan prawny nie odpowiada dziś świadomości społeczeństw.
Z formalnoprawnego punktu widzenia są trzy stany, w którym społeczność międzynarodowa może użyć siły: stan legalny (legal), nielegalny (illegal) i pozaprawny (non-legal), czyli sytuacja, która jest do tej pory nieuregulowana – swoista szara strefa. Jest naszym wspólnym obowiązkiem doprowadzić do szybkiego jak najszybszego usunięcia istniejącej w tym względzie luki w prawie, czy też szarej strefy w zakresie norm prawnych. Tak postrzegam też główne wyzwanie w procesie reform Narodów Zjednoczonych. To nie od rozszerzenia (lub nierozszerzenia) Rady Bezpieczeństwa zależy życie zagrożonych istnień ludzkich. Zależy to od woli politycznej państw, aby chronić życie ludzi zagrożonych oraz od tego, czy państwa otrzymają stosowne instrumenty działania. Im szybciej państwa będą w stanie postrzegać ten kluczowy problem w duchu solidarności międzynarodowej tym więcej istnień ludzkich uda się uratować przed brutalnością tych, których podstawowym zadaniem powinna być właśnie ich ochrona, czyli własnych rządów – lub przed zagrożeniami, które niosą konflikty etniczne, religijne i wojny domowe.
Ludność cywilna coraz częściej ponosi straty nie w wyniku ubocznych skutków działań stron konfliktu, lecz jest głównym obiektem ataków ze strony aparatu władzy państwowej (jak to miało np. miejsce w Kambodży, byłej Jugosławii czy Iraku) bądź też ze strony struktur pozapaństwowych jak np. w Demokratycznej Republice Konga czy Rwandzie. Jest to jakościowo nowe zjawisko. W przeszłości głównym celem wojen były siły zbrojne nieprzyjaciela, a nie ludność cywilna. Z drugiej strony – bodaj po raz pierwszy od czasu wojen religijnych w Europie, czyli okresu, który zamknął Pokój Westfalski – mamy do czynienia w świecie z sytuacją, że w ostatnich 14 latach na ponad 60 wielkich konfliktów zbrojnych tylko trzy miały charakter międzypaństwowy (wojna w Iraku, konflikt między Eritreą i Etiopią, oraz między Indiami i Pakistanem). Pozostałe konflikty miały charakter wewnętrzny.
Ten stan rzeczy zmienia koncepcję zapewnienia bezpieczeństwa międzynarodowego - głównym beneficjentem i celem ma być jednostka – człowiek, albo grupa mniejszościowa, której życie jest zagrożone, a nie jak to miało miejsce dotychczas - państwo. Koncepcja bezpieczeństwa ludzkiego obejmuje swym zakresem również bezpieczeństwo państwa. Jest to niejako integralny - niezbędny warunek dla realizacji tej koncepcji - podczas gdy odwrotna sytuacja nie koniecznie i nie zawsze miała miejsce.
Bezpieczeństwo ludzkie to pojęcie szersze - obejmuje nie tylko wolność od konfliktów zbrojnych, ale również przestrzeganie praw człowieka, poszanowanie reguł państwa prawa oraz zdolności państwa do zapewnienia obywatelom godziwych warunków ekonomiczno-społecznych. Wiąże się z tym ściśle proces demokratyzacji, ponieważ, tylko w społeczeństwie demokratycznym możliwa jest praktyczna realizacja tak rozumianego bezpieczeństwa ludzkiego. Rzecz w tym, że nadal w wielu miejscach na świecie funkcjonują reżimy autorytarne i totalitarne (jak np. w Korei Północnej, na Kubie, czy na Białorusi). Są to swoiste skanseny dyktatury i łamania praw człowieka oparte na dyktaturze, dla których liczy się wyłącznie utrwalanie własnej władzy. Dla reżimów tych społeczeństwa są jedynie obiektem realizacji własnych celów i ambicji. Ale dziś nawet one nie kwestionują podstawowych praw i wolności, kiedy prezentują swoje stanowisko na forach międzynarodowych.
Wiele wskazuje na to, że w procesie reformy ONZ zbliżamy się do przyjęcia w czasie wrześniowego Szczytu NZ do przyjęcia zasady odpowiedzialności za ochronę, rozumianej jako obowiązek interwencji społeczności międzynarodowej, w przypadku braku zdolności państwa do zapewnienia przestrzegania praw człowieka bądź też ich masowego naruszania. Przyjęcie tej zasady oznaczałoby w istocie naturalne dostosowanie norm i doktryny do wyzwań 21 wieku. Sama zasada nie budzi już wątpliwości. Znajduje to wyraz w działaniach Rady Bezpieczeństwa np. w odniesieniu do Somalii czy też interwencji NATO w przypadku Kosowa. Niezależnie od krystalizującej się w tym względzie praktyki oraz opinio iuris zasada ta znajduje głębsze uzasadnienie w normach prawa międzynarodowego jak i w celach przyświecających twórcom Karty NZ. Zakaz zbrodni ludobójstwa oraz innych naruszeń praw człowieka na masową skalę jest normą o charakterze bezwzględnie obowiązującym - ius cogens, od której nie może być dopuszczone żadne odstępstwo. Pełna implementacja tych norm może być jednak zapewniona jedynie w przypadku woli państw do podejmowania zdecydowanych działań - włącznie ze zbrojną interwencją, gdy środki perswazji czy prewencji zawiodą. W innym wypadku normy te nie miałyby charakteru prawnego, jaki przypisuje im bezdyskusyjnie społeczność międzynarodowa a jedynie moralny. (Normami polityczno-moralnymi, które nie są pozbawione znaczenia prawnego są postanowienia Aktu Końcowego z Helsinek, Paryskiej Karty dla Nowej Europy i innych uzgodnień przyjętych w procesie OBWE.)
Prawu do ochrony, które przysługuje w tym rozumieniu każdej istocie ludzkiej, odpowiada obowiązek społeczności międzynarodowej do podjęcia aktywnych działań w przypadku jego naruszenia. Wyraźnie stwierdza to projekt Dokumentu Końcowego przygotowanego przez przewodniczącego Zgromadzenia Ogólnego, Jeana Pinga, który przeprowadził w tej sprawie szerokie konsultacje z państwami członkowskimi NZ. W dokumencie tym wyraźnie uznaje się odpowiedzialność Narodów Zjednoczonych do podjęcia wspólnych działań w sposób szybki i zdecydowany poprzez Radę Bezpieczeństwa i we współpracy z organizacjami regionalnymi w przypadku gdy pokojowe środki zawiodą.
Obecny problem nie leży więc w uznaniu samego prawa do ochrony jako zasady prawa międzynarodowego, lecz na wypracowaniu kryteriów pozwalających na jej zastosowanie w praktyce, gdy tylko pojawi się taka potrzeba. Wśród kryteriów takich powinny figurować - oprócz samego poważnego naruszenia praw człowieka:
• przestrzeganie proporcjonalności podejmowanej interwencji,
• wcześniejsze wyczerpanie innych dróg wymuszenia zmiany postępowania ze strony naruszającego,
• brak innego głównego motywu podejmowanej interwencji
• gotowość do długofalowego zaangażowania w działania stabilizacyjne w danym państwie.
Organem, który powinien mieć decydujący głos w tym względzie powinna pozostać Rada Bezpieczeństwa. Jednak powinna ona dostosować reguły swego postępowania do szczególnych wyzwań, jakie niosą ze sobą masowe naruszenia praw człowieka czy prawa humanitarnego. Jednym z możliwych sposobów takiej adaptacji byłoby wewnętrzne uzgodnienie wielkiej piątki odnośnie nie korzystania w takich sytuacjach z przysługującego im prawa weta. Wymaga to także wyposażenia organizacji w zdolność operacyjną do podejmowania efektywnych interwencji, gdy tylko zajdzie taka potrzeba.
Dla pełnej akceptacji prawa do ochrony i ugruntowania go jako jednej z głównych zasad prawa międzynarodowego niezbędne też będzie stosowanie tych samych kryteriów w odniesieniu do analogicznych sytuacji. Życie i godność ludzka mają bowiem tę samą wartość niezależnie od kraju czy kontynentu, na którym dochodzi do naruszeń fundamentalnych norm w dziedzinie praw człowieka. Praktyczna realizacja tej zasady powinna także uspokoić obawy tych, którzy twierdzą, iż może ona stać się instrumentem do naruszania suwerenności słabszych przez silniejszych.
Na zakończenie dwie uwagi. Po pierwsze chciałbym zauważyć, iż ewolucja wykładni norm prawnych w dziedzinie ochrony praw człowieka, jaka dokonała się na przestrzeni ostatnich lat pozwala obecnie na poruszanie się w tej dziedzinie po coraz pewniejszym gruncie. Nie budzi dziś wątpliwości obowiązek moralny do opowiedzenia się po stronie tych, których prawa są gwałcone. Stało się tak przed 25 laty, gdy powołany został pierwszy w systemie totalitarnym niezależny, masowy ruch pod nazwą NSZZ „Solidarność”. Większość demokratycznych państw – w formie aktywnego zaangażowania instytucji rządowych i pozarządowych – opowiedziała się po stronie „Solidarności”. Skoro było to możliwe ćwierć wieku temu, gdy przepisy i normy prawne były w tej sprawie dopiero w procesie kształtowania się – tym bardziej uzasadnione jest to dziś, gdy obowiązek działania nie podlega już żadnej wątpliwości. Po drugie, mamy od kilku lat katalog reguł, jak demokratyczne państwa powinny zachować się w sytuacji, gdy ich działanie jest oczekiwane przez społeczeństwa lub jednostki walczące o demokrację i respektowanie praw człowieka. Mam na myśli Warszawską Deklarację przyjętą na zakończenie pierwszej Konferencji „Ku Wspólnocie Demokracji”, która odbyła się w końcu czerwca 2000 roku tu w Warszawie.

W moim przekonaniu dokument ten zasługuje nie tylko na przypomnienie, ale na stosowanie w praktyce. W szczególności dotyczy to dwóch postulatów:

1. prawa i obowiązku obywateli do wyboru swych przedstawicieli w regularnych, wolnych i sprawiedliwych wyborach, opartych na powszechnym i równym prawie do głosowania, dostępnych dla wielu partii, tajnych i nadzorowanych oraz niezależne organy wyborcze oraz wolnych od fałszerstw i nacisków;

2. obowiązku powstrzymywania się od pozakonstytucyjnych działań przez wybrane władze oraz przestrzegania przez wybranych przywódców prawa i działania w pełnej zgodzie z konstytucją swego kraju i procedurami ustanowionymi przez prawo.
   Myślę, że obecni tu dziś Madeleine Albright i Bronisław Geremek – inicjatorzy tej konferencji – mogliby powiedzieć więcej i w sposób bardziej kompetentny, w jakiej mierze przyjęty dokument spełnił ich oczekiwania.
   
   
   

   Dziękuję za uwagę.